Commission des sanctions de l'AFA : injonction, amende et défense

Catégorie : Droit pénal

Par Maître Shalabi — publié le 2026-10-13

Saisie par le directeur de l'AFA, la commission des sanctions peut enjoindre, sanctionner et publier. Ses décisions ont fixé la règle de preuve des entreprises.

La commission des sanctions de l'Agence française anticorruption ne juge pas la corruption. Elle juge l'insuffisance des mesures qu'une grande entreprise et ses dirigeants devaient prendre pour la prévenir, et elle le fait selon une procédure contradictoire qui emprunte au procès ses garanties essentielles : une saisine qui fixe les griefs, un rapporteur, un délai pour répondre, une audience, une décision motivée. Instituée par l'article 2 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016, dite loi Sapin 2, elle peut enjoindre à une société d'adapter ses procédures de conformité, prononcer une sanction pécuniaire et ordonner la publication de sa décision. Ses premières décisions, rendues entre 2019 et 2021, ont fixé la règle de preuve qui gouverne la défense des entreprises mises en cause, et sa décision n° 25-01 du 9 juillet 2026 a prononcé ses premières sanctions pécuniaires.

Comment la commission des sanctions est-elle saisie ?

La commission des sanctions de l'AFA ne se saisit jamais d'office : c'est le directeur de l'Agence qui la saisit, après un contrôle et après avoir mis la personne concernée en mesure de présenter ses observations. Il peut choisir entre un simple avertissement, une saisine aux fins d'injonction et une saisine aux fins de sanction pécuniaire ; dans ce dernier cas, il notifie les griefs à la personne physique mise en cause et, s'agissant d'une personne morale, à son représentant légal, conformément au IV de l'article 17 de la loi.

L'article 5 du décret n° 2017-329 du 14 mars 2017 précise la forme : le directeur transmet à la commission le rapport de contrôle, les observations de la personne concernée et un avis sur la nature, le quantum et les modalités de la sanction qui lui paraît appropriée. La décision n° 19-02 du 7 février 2020 en a tiré la portée : la saisine n'a « pour objet et ne saurait avoir d'autre effet que d'engager les poursuites et d'en déterminer le périmètre ». Un manquement que la saisine ne mentionne pas ne peut donc pas être retenu, et un grief que le directeur abandonne entre le rapport et la saisine sort du débat, comme l'avait déjà relevé la décision n° 19-01 du 4 juillet 2019 à propos de trois manquements initialement relevés puis non repris.

La procédure devant la commission, étape par étape

La procédure devant la commission des sanctions de l'AFA se déroule en quatre temps fixés par le II de l'article 5 du décret du 14 mars 2017. La commission désigne d'abord parmi ses membres un rapporteur chargé d'instruire contradictoirement le dossier. Son président informe ensuite la personne mise en cause, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, qu'elle peut se faire assister par le conseil de son choix, lui communique l'avis du directeur et l'invite à présenter ses observations dans un délai de deux mois à compter de la date figurant sur l'avis de réception.

À l'expiration de ce délai, la personne est convoquée à une audience qui ne peut se tenir moins de dix jours plus tard. L'audience est publique, mais le président peut en interdire l'accès au public pour préserver l'ordre public ou le secret des affaires. La personne mise en cause et le représentant désigné par le directeur peuvent y présenter leurs observations orales, la commission délibère en secret, à quatre membres au moins dont son président, et la décision est notifiée par lettre recommandée.

Le directeur de l'Agence à l'audience

La loi interdit au directeur de l'Agence d'être membre de la commission ou d'assister à ses séances. La décision n° 19-01 a précisé que cette interdiction vise les séances où la commission délibère ou exerce ses compétences de décision, et non les audiences publiques, où le directeur peut être présent ou représenté en qualité de partie, sans atteinte à l'impartialité de la commission ni au contradictoire.

Qui doit prouver le manquement ?

Il incombe au directeur de l'Agence, qui propose une mesure ayant le caractère d'une sanction, de constater le manquement qu'il invoque ; mais la charge se déplace dès que ses constats rendent ce manquement vraisemblable. La décision n° 19-01 du 4 juillet 2019 l'a formulé en ces termes : lorsque l'Agence a réuni des éléments rendant vraisemblable un manquement, il appartient à la personne contrôlée d'apporter « les éléments dont elle est seule à disposer », et si elle n'en apporte pas de suffisants, « le directeur de l'Agence est réputé apporter la preuve du manquement ».

La même décision a réglé la place des recommandations de l'Agence. L'entreprise qui les a suivies « en tout point » est regardée comme apportant des éléments suffisants, sauf à l'Agence à démontrer qu'elle ne les a pas réellement suivies ; celle qui a choisi une autre méthode en a le droit, les recommandations ne constituant « qu'un référentiel dont l'usage n'est en rien obligatoire », mais il lui incombe alors de démontrer la pertinence, la qualité et l'effectivité de son dispositif. Cette règle est le cœur de toute défense : elle commande de documenter, pièce par pièce, la méthode retenue lorsque l'entreprise s'est écartée du référentiel.

La date à laquelle la conformité s'apprécie

La date à laquelle la commission des sanctions de l'AFA apprécie la conformité dépend de la voie choisie par le directeur de l'Agence. Dans l'affaire n° 19-01, l'entreprise avait achevé sa cartographie, diffusé son code de conduite et déployé ses procédures d'évaluation des tiers après la fin du contrôle ; la commission, statuant sur la situation au jour de sa décision, a jugé qu'aucun des cinq manquements invoqués n'était établi. Dans sa décision n° 25-01 du 9 juillet 2026, saisie directement aux fins de sanction, elle a au contraire retenu les manquements à la date du rapport de contrôle définitif et écarté la thèse selon laquelle un manquement ne serait caractérisé qu'au moment où elle se prononce ; les mesures prises ensuite n'ont pesé que sur le montant de la sanction. Les mesures prises entre le rapport et l'audience restent donc utiles, sans plus suffire à effacer le manquement.

Ce que la commission peut prononcer

Le V de l'article 17 donne à la commission des sanctions de l'AFA trois pouvoirs. Elle peut enjoindre à la société et à ses représentants d'adapter leurs procédures de conformité selon ses recommandations, dans un délai qu'elle fixe et qui ne peut excéder trois ans. Elle peut prononcer une sanction pécuniaire, plafonnée à 200 000 euros pour une personne physique et à un million d'euros pour une personne morale, proportionnée à la gravité des manquements et à la situation financière de la personne sanctionnée. Elle peut enfin ordonner la publication, la diffusion ou l'affichage de sa décision, aux frais de la personne sanctionnée.

L'injonction, illustrée par les décisions de 2020 et 2021

La décision n° 19-02 du 7 février 2020 montre ce qu'est une injonction en pratique : la commission a enjoint à la société mise en cause de mentionner dans son code d'éthique l'obligation d'élaborer un code de conduite, d'y insérer un chapitre autonome structuré par types de comportements à proscrire, de rendre aisément accessibles à l'ensemble des salariés les éléments de son programme interne d'ici le 1er septembre 2020 et de démontrer son annexion aux règlements intérieurs de ses entités françaises, puis de justifier avant le 31 mars 2021 de la mise en conformité de ses procédures de contrôle comptable. Par une décision du 7 juillet 2021, la commission a constaté que l'injonction relative au code de conduite avait été exécutée, en tenant compte de la suspension des délais liée à l'état d'urgence sanitaire, et a dit n'y avoir lieu à « nouvelle injonction, ni de sanction pécuniaire ou de publication » sur ce grief.

Le dirigeant devant la commission des sanctions de l'AFA

Les obligations de l'article 17 pèsent à la fois sur la société et sur ses dirigeants, ce qui permet de viser les uns et les autres dans une même procédure. La décision n° 19-02 l'a jugé en écartant l'argument selon lequel la notification aurait dû préciser, grief par grief, l'imputabilité à la personne morale ou à la personne physique. Elle a toutefois tiré de la démission du directeur général, intervenue après la notification des griefs, l'impossibilité de lui adresser une injonction qu'il ne pouvait plus exécuter, et n'a retenu contre lui aucune sanction pécuniaire ni publication. Le 9 juillet 2026, en revanche, la commission a retenu la responsabilité personnelle du président d'une société et lui a infligé une sanction pécuniaire de 60 000 euros (décision n° 25-01). La défense personnelle du dirigeant est donc distincte de celle de la société, et elle se prépare comme telle.

Prescription, recours et limites de la jurisprudence connue

L'action de l'Agence se prescrit par trois années révolues à compter du jour où le manquement a été constaté, si aucun acte tendant à sa sanction n'est intervenu dans ce délai ; les recours contre les décisions de la commission sont des recours de pleine juridiction, selon les VI et VII de l'article 17, ce qui ouvre au juge saisi un contrôle entier de la décision, au-delà de sa seule légalité.

Les décisions de 2019, 2020 et 2021 n'avaient prononcé aucune sanction pécuniaire, les entreprises ayant pris leurs mesures avant que la commission ne statue. Cette période est close : par sa décision n° 25-01 du 9 juillet 2026, publiée par l'Agence sous forme non nominative, la commission, saisie directement aux fins de sanction sans injonction préalable, a infligé 350 000 euros à une société et 60 000 euros à son président, pour sept manquements sur les huit obligations de l'article 17.

Se défendre devant la commission des sanctions

La défense devant la commission des sanctions de l'AFA se construit sur trois terrains. Le premier est procédural : vérifier que la saisine énonce clairement chaque grief et qu'elle ne retient rien que le rapport et la notification n'aient visé. Le deuxième est probatoire : démontrer, pour chaque mesure contestée, la pertinence de la méthode suivie, surtout lorsqu'elle s'écarte des recommandations de l'Agence. Le troisième est temporel : achever et documenter les mesures avant le rapport de contrôle définitif, puisque la commission, saisie directement aux fins de sanction, apprécie désormais les manquements à cette date, les mesures postérieures ne pesant que sur le montant.

Un manquement constaté devant la commission n'entraîne pas en lui-même de poursuite pénale, mais l'Agence avise le procureur de la République des faits susceptibles de constituer un délit, et le dossier de conformité devient alors une pièce d'une éventuelle enquête pour corruption active ou passive, dont la prescription obéit à des règles propres. La page de l'avocat en compliance anticorruption expose la défense de l'entreprise du contrôle jusqu'à la commission, et celle de l'avocat en droit pénal les autres matières que le cabinet plaide.

Questions fréquentes

Quel est le montant maximal de la sanction de la commission des sanctions de l'AFA ?

200 000 euros pour une personne physique et un million d'euros pour une personne morale, selon le V de l'article 17 de la loi du 9 décembre 2016.

Les recommandations de l'AFA sont-elles obligatoires ?

Non ; la commission les a qualifiées de référentiel dont l'usage n'est en rien obligatoire, mais l'entreprise qui s'en écarte doit démontrer la pertinence de sa propre méthode.

Le cabinet de Maître Ibrahim Shalabi, avocat au barreau de Paris, assiste les sociétés et leurs dirigeants devant la commission des sanctions de l'Agence française anticorruption. On peut contacter le cabinet par écrit ou joindre le secrétariat au 01 85 61 17 00.