Loi sécurité globale : la censure du Conseil constitutionnel expliquée

Catégorie : Droit pénal

Par Maître Shalabi — publié le 2026-08-15

Le délit de provocation à l'identification d'un policier a été déclaré contraire à la Constitution. Le motif retenu mérite d'être lu de près.

Peu de textes récents ont suscité autant de commentaires, et peu ont été aussi mal résumés. La loi sécurité globale, de son nom complet loi pour une sécurité globale préservant les libertés, a fait l'objet d'une décision du Conseil constitutionnel le 20 mai 2021. Une disposition centrale y a été déclarée contraire à la Constitution. Le motif retenu, cependant, n'est pas celui que l'on croit, et cette nuance décide de ce qui peut arriver ensuite.

Le délit que la loi voulait créer

Le paragraphe I de l'article 52 instituait un délit puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. Il réprimait la provocation, dans le but manifeste qu'il soit porté atteinte à son intégrité physique ou psychique, à l'identification d'un agent de la police nationale, d'un militaire de la gendarmerie nationale ou d'un agent de la police municipale lorsque ces personnels agissent dans le cadre d'une opération de police, ainsi que d'un agent des douanes lorsqu'il est en opération.

La formulation appelle deux remarques avant tout examen de constitutionnalité. La première est que l'incrimination ne visait pas la captation d'images en elle-même, contrairement à ce que le débat public a souvent laissé croire, mais un comportement de provocation. La seconde est que le quantum retenu, cinq ans, plaçait ce délit à un niveau élevé de l'échelle des peines correctionnelles, au voisinage d'infractions de violences aggravées.

Les griefs soulevés devant le Conseil

Députés et sénateurs requérants soutenaient d'abord que le délit méconnaissait le principe de légalité des délits et des peines. Selon les députés, les éléments matériel et intentionnel étaient flous et susceptibles de multiples interprétations, la notion d'intégrité psychique étant insuffisamment déterminée. Les sénateurs dénonçaient l'imprécision des termes de provocation à l'identification d'un agent et la difficulté à caractériser une intention de porter atteinte à l'intégrité psychique.

Les députés faisaient également valoir que le délit méconnaissait la liberté d'exprimer collectivement ses opinions, dans la mesure où, au bénéfice d'une interprétation extensive, il pourrait justifier l'interpellation de manifestants et de journalistes au seul motif qu'ils filment les forces de police lors de manifestations. Les sénateurs invoquaient pour des motifs similaires la liberté d'expression. Étaient enfin invoqués le principe d'égalité devant la justice et celui de proportionnalité des peines, compte tenu de la peine d'emprisonnement encourue.

Le fondement exact de la censure

Le Conseil rappelle d'abord la règle. Selon l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables. Le législateur tient de cet article, ainsi que du principe de légalité des délits et des peines qui résulte de l'article 8 de la Déclaration de 1789, l'obligation de fixer lui-même le champ d'application de la loi pénale et de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis pour exclure l'arbitraire.

Première imprécision, sur l'élément matériel

Le législateur avait fait de l'exigence tenant à l'opération de police un élément constitutif de l'infraction. Il lui appartenait donc d'en définir clairement la portée. Or, relève le Conseil, ces dispositions ne permettent pas de déterminer si le législateur a entendu réprimer la provocation à l'identification d'un membre des forces de l'ordre uniquement lorsqu'elle est commise au moment où celui-ci est en opération, ou s'il a entendu réprimer plus largement la provocation à l'identification d'agents ayant participé à une opération. La notion même d'opération n'était pas définie.

L'écart entre ces deux lectures n'est pas mince. Dans la première, seule la provocation concomitante à l'intervention tombe sous le coup du texte. Dans la seconde, la publication ultérieure d'informations permettant d'identifier un agent ayant participé à une opération passée entrerait dans le champ. Un texte pénal qui oblige le juge à choisir entre deux périmètres aussi éloignés ne remplit pas son office, car il laisse à celui qui poursuit le soin de fixer la frontière de l'interdit.

Seconde imprécision, sur l'élément intentionnel

Faute pour le législateur d'avoir déterminé si le but manifeste qu'il soit porté atteinte à l'intégrité physique ou psychique du policier devait être caractérisé indépendamment de la seule provocation à l'identification, les dispositions contestées faisaient peser une incertitude sur la portée de l'intention exigée de l'auteur du délit.

Dit autrement : le texte ne permettait pas de savoir si la provocation à l'identification suffisait à présumer l'intention malveillante, ou s'il fallait établir cette intention par des éléments distincts. Dans la première hypothèse, l'incrimination glissait vers une infraction quasi objective, ce qui est précisément ce que le principe de légalité interdit. En matière correctionnelle, l'intention est un élément constitutif : la laisser dans l'ombre revient à la supprimer.

Le Conseil en conclut que le législateur n'a pas suffisamment défini les éléments constitutifs de l'infraction, et que le paragraphe I de l'article 52 est contraire à la Constitution.

Ce que la censure ne dit pas

Il serait malhonnête de présenter cette décision comme une consécration de la liberté d'informer. Le Conseil constitutionnel a expressément écarté l'examen des autres griefs, la seule imprécision du texte suffisant à emporter la censure. Les moyens tirés de la liberté d'expression et de la liberté de manifester n'ont donc pas été tranchés, et aucune protection nouvelle n'en résulte.

La conséquence est importante et rarement dite : rien n'interdit au législateur de réécrire un délit de même objet en termes plus précis. Ce qui a été gagné, ce n'est pas l'impossibilité d'un tel texte, c'est l'exigence qu'il définisse clairement ce qu'il réprime. La décision est d'ailleurs une non-conformité partielle : d'autres dispositions de la loi ont été censurées, et l'essentiel du texte est demeuré.

Pourquoi le principe de légalité est un moyen de défense concret

On présente souvent ce principe comme une abstraction de droit constitutionnel. C'est un moyen de défense ordinaire, et il se plaide.

Il se plaide d'abord dans l'interprétation. Lorsqu'un texte pénal souffre d'une ambiguïté, la règle veut qu'il soit interprété strictement, et l'incertitude profite à la personne poursuivie. Une qualification qui repose sur la lecture extensive d'un terme non défini se conteste devant le tribunal correctionnel comme devant la chambre de l'instruction.

Il se plaide ensuite par la question prioritaire de constitutionnalité, présentée par écrit distinct et motivé. La juridiction saisie examine si la disposition est applicable au litige, si elle n'a pas déjà été déclarée conforme, et si la question présente un caractère sérieux. Ce filtre est exigeant, mais l'argument tiré de l'imprécision d'une incrimination récente est précisément de ceux qui prospèrent.

Il se plaide enfin par voie conventionnelle, l'exigence de prévisibilité de la loi pénale figurant aussi dans la Convention européenne des droits de l'homme. Les deux voies se cumulent et se renforcent.

La portée pratique dans un dossier

Dans un dossier concret, l'argument se combine avec les moyens de procédure classiques. Une interpellation fondée sur une qualification incertaine fragilise toute la chaîne : le placement en garde à vue perd son fondement, et les actes subséquents encourent la nullité de procédure. Lorsque les poursuites prennent la forme d'une convocation par procès-verbal, la contestation de la qualification se prépare dès la réception de l'acte, et non la veille de l'audience.

Ce que le cabinet s'engage à faire

Examiner la qualification retenue avant toute autre chose, contrôler qu'elle repose sur un texte qui définit clairement ce qu'il réprime, et soulever, s'il y a lieu, l'inconstitutionnalité ou l'inconventionnalité par les voies procédurales appropriées. Le cabinet est joignable vingt-quatre heures sur vingt-quatre au 01 85 61 17 00, et vous pouvez exposer votre situation depuis la page contact.